Законотворчеството е тази дейност на държавните органи, чрез която се създават, изменят, допълват или отменят правни норми. Създаването на закон е сбор от задължителни норми, отнасящи си до външните или обществени отношения на хората, постановяващи общи правила на поведение. Тези норми са скрепени със санкции и са наложени от авторитета на държавата, за да се гарантира по този начин на индивидите и общността постигането на техните цели.[1]

Законодателната дейност е правотворческа дейност. Чрез нея се реализира най-силно държавната власт. Законодателната дейност е средството за въздействие върху социалния, икономическия и обществен живот. През законите се гарантират правата и свободите на гражданите. Законите са основата и ограниченията за действията на изпълнителната власт (администрацията), както и на съдебната власт. Те определят наличието или не на правова държава, гарантирането или не на разделението на властите, осигуряването или не на сигурност и справедливост.

Какво се случи със закона и законотворчеството в България за изтеклите 25 години след 1989 г.? Законите, създадени в страната  в този период, адекватни ли са били на обществените, политически, икономически и социални процеси, били ли са двигател на развитие или пък не? На тези отговори ще се опитам да дам отговор на основата на опита ми и като участник в създаването на закони, и като преподавател по право.

Развитието на законодателството в България  след 1989 г. преминава през различни етапи, всеки със своите определени специфики. Първоначално смятах да изследвам процесите, през които преминава  законотворчеството по класическия за юристите метод – по видове право: конституционно, вещно, облигационно, семейно, наказателно, процесуални права и пр. Този метод обаче едва ли би могъл да ни даде в кратък текст представа за това, какво се е случило в законодателството и кои са плюсовете и минусите, съответно какво би трябвало да се промени в бъдеще.

Затова ще разгледам развитието на законодателството ни ползвайки  следният подход - през големи политически събития, довели до сериозни политически, правни, икономически и социални трансформации.

Големите политически събития, оказали съществено влияние върху развитието на правото разделям на следните периоди: първи етап – до приемането на конституцията от  .; втори етап – привеждане на законодателството в съответствие на новите конституционни изисквания; трети етап -  хармонизация с европейското законодателство; четвърти етап – законодателство и правото на Европейския съюз.  

Първият етап започва почти непосредствено след събитията, които настъпват след преврата на 10 ноември 1989 г. Завареното към онзи момент 9(35)-то Народно събрание бива поставено в режим на работа следвайки стриктно договореностите на „Националната кръгла маса“. [2] Извършените законодателни изменения са изключително в сферата на политическите и граждански права.

Още на 15 януари 1990 г. са отменени чл.1, ал.2 и ал.3, гарантиращи политическия монопол и тоталитарния режим. [3] Приемат се закони за амнистиране на лица, осъдени по политически причини [4], Закон за академичната автономия на висшите учебни заведения [5], Закон за събранията, митингите и манифестациите [6], Закон за имената на българските граждани, с който се дава възможност да се възстановят имената на насилствено пренаименованите [7].  Премахва се монополът на комунистическата партия в медиите, като парламентът приема основните положения на статута на Българската телевизия и Българското радио [8].

9(35) НС извършва изменение на конституцията от 1971 г. с цел създаването на „конституционни основи на мирния преход от тоталитарната система на управление към демократично устройство на обществото“, подготовката за „провеждането на свободни и демократични избори“, както и законопроекти за избиране на парламент и за политическите партии. [9] С направените изменения България e обявена за демократична, парламентарна и правова държава (чл.1); оcнoвните пpинципи ca: нapoдният cувepeнитeт, демократизмът, политическият плурализъм, разделението на властите (чл.5); икoнoмичecкaтa cиcтeмa се основава на всички видове coбcтвeнocт, на свободна стопанска инициатива и конкуренция, като всички видове сoбcтвeнocт се ползват с еднаква закрила от закона и с равни възможности (чл.13, чл.14). [10]

Изменението на конституцията от 1990 г. създава правна рамка, в която са заложени основните международно признати демократични принципи като се извършва промяна и в структурата и правомощията на  държавните органи. Този нормативен акт дава възможност да започне възстановяването на държавата към нормалността. Приемат се Закон за политическите партии [11], Закон за избиране на Велико народно събрание [12] и др., които създават правни възможности за регистрация и функциониране на различни по идеология политически партии и провеждането на  избори в конкурентна среда. Законовите промени, изравняващи частната собственост с другите видове собственост [13], водят до премахване на ограниченията за свободното разпореждане  със собствеността на гражданите. [14] В същия период от време се изменят и процесуалните закони: разширява се защитата на гражданите, като се ограничава мярката за неотклонение „задържане под стража“ и се допуска адвокатска защита още при образуването на предварителното следствие; осигурява се равнопоставеност на страните; смъртното наказание може да се наложи само при единодушие на съдебния състав;  допуска се обжалване на присъдите на ВС, когато  действа като първа инстанция и др. [15]

В 7 ВНС продължава започнатата промяна на законодателството, като ще се спра на тези актове, които считам за особено съществени: наложен е мораториум върху изпълнението на смъртни присъди [16]; изменен е Законът за политическите партии, чрез който се  деполитизират органите за сигурност (армия, полиция, специални служби), съд, прокуратура, следствие и служителите в президентството, а на партийните организации се забранява да извършват  политическа дейност по месторабота [17];  изменя се прочутият Указ №56 като се създава възможност: за „малка приватизация“, изразяваща се в продажба на основни средства; извършва се либерализация в областта на външната търговия и чуждестранните инвестиции; правят се първи стъпки за приватизация и инвестиции [18]; амнистират се и се връщат отнети имущества, иззети през репресивното законодателство на тоталитарния режим [19]; приема се първият Закон за собствеността и ползвването на земеделските земи [20], чрез който стартира възстановяването на собствеността върху земята на бившите собственици и се премахва принципът “земята принадлежи на тези, които я обработват“. Това е времето, в което се приемат първите закони за защита на конкуренцията [21], за чуждестранните инвестиции [22], за Българска народна банка [23], Търговски закон [24], за политическа и гражданска реабилитация на репресирани лица [25].

Вторият етап започва с приемането и влизането в сила на конституцията от 1991 г., от която следва да се създадат новите институции на държавата, както и да се приведе законодателството в съответствие на новите конституционни изисквания.

Първите нови институции, създадени съобразно нормите на Конституцията от 1991 г. се правят още при действието на 7 ВНС: Конституционният съд [26], както и Висш съдебен съвет [27].  Следва избор на парламент и местни органи на власт 13.10.1991 г., което дава началото на живот на 36-то НС, което излъчва правителство. През януари 1992 г. се провежда и пряк избор за президент и вицепрезидент на републиката. С това новите институции на държавата са създадени и функционирането им по създадените в основния закон правила на парламентарното управление при многопартийна политическа система се осъществява.

Една от съществените задачи на новите органи на държавна власт е да  извършат трансформация на правната основа, останала от тоталитарната държава. § 3 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията задава какво се случва със заварените закони и времето, за което трябва да се направят промените. Прието е, че разпоредбите на заварените закони се прилагат, ако не противоречат на Конституцията като в едногодишен срок Народното събрание отменя тези разпоредби на заварените закони, които не са отменени по силата на непосредственото действие по чл. 5, ал. 2 на Конституцията [28]. Освен това  Народното събрание трябва в срок от три години да приеме законите, които изрично са посочени в Конституцията.

Изискването на § 3 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията е изпълнено частично. Причините за това са:

• многобройните текстове в Конституцията, за които се изисква изрично приемането на закон (за статута на партиите, собствеността, подземните богатства, инвестициите, стопанската дейност, българското гражданство, наказанията, изборите, референдумите, събранията, манифестациите, здравното осигуряване, правото на стачка, данъците и такси, националното знаме и герб и др.),
• политическото противопоставяне и институционалната нестабилност в първите години отправят законотворческата дейност в друга посока.

Първоначалните стъпки в нормотворчеството на парламента и правителството са насочен към решителна промяна на собствеността, на трансформацията й от държавна и кооперативна в частна чрез „приватизацията и реприватизацията, вкл. измененията на законодателството, които засягат възможността за създаване на ускорено връщане на земята“, „промяна на режима на чуждестранните инвестиции, създаването на банковата система“, „осъществяване на цялостна данъчна реформа“. [29] 36-то НС в първата си година си година на съществуване приема поредица от закони, които възстановяват собствеността на граждани и юридически лица, насилствено отнета от комунистическия режим: Закон за възстановяване собствеността върху одържавени недвижими имоти, [30] Закон за собствеността и ползването на земеделските земи [31], Закон за възстановяване собствеността върху някои отчуждени имоти по Закона за териториално и селищно устройство, Закона за плановото изграждане на населените места, Закона за благоустройство на населените места, Закона за държавните имоти и Закона за собствеността [32], Закон за възстановяване собствеността върху някои магазини, работилници, складове и ателиета [33], Закон  за възстановяване собствеността върху недвижими имоти на български граждани от турски произход, направили постъпки за заминаване в Република Турция и други страни през периода май - септември 1989 г. [34], Закон за възстановяване собствеността върху конфискуваните с Указ № 88 на Президиума на НС от 12 март 1953 година (необнародван) недвижими и движими имоти, принадлежащи на католическата черква в пределите на Народна Република България [35].

Посредством това законодателство започва разграждането на плановата държавна икономика. Предприетото е не само акт на справедливост към бившите собственици или техни наследници, но и поставянето на основа за стартиране на капиталистически отношения в България. Реституцията е бърз способ, който дава капитал в ръцете на стотици хиляди български граждани. Останалото е въпрос на инициативност и предприемчивост. 

В началото на 1992 г. се приема и първия приватизационен закон - Закона за преобразуване и приватизация на държавни и общински предприятия [36], но промените в управлението, нежеланието да се извършват реформи и нестабилността на институциите забавят процесите на раздържавяване.  С приемането през 1996 г. на Закон за приватизационните фондове [37] стартира масовата приватизация. Идеята за социална справедливост, заложена в закона не постига този ефект, защото се променя собствеността, но вложителите във фондовете не получават почти нищо.

Касовата приватизация реално стартира след 1997 г., когато се извършват изменения в закона относно органите и процедурите, които дават възможност за ефективни действия. Целта е преструктуриране на българската индустрия за ускоряване „процеса на формиране на пазарни отношения, но най-радикалният път, по който могат да бъдат премахнати загубите в държавния сектор“, т.е. чрез приватизиране. [38] Приватизационният процес сменя не просто собствеността в страната, а създава основата за функционираща пазарна икономика. По данни на Агенцията за приватизация най-високите финансовите резултатите от приватизацията са през 1999 г. и 2004 г. [39]  За да се стабилизира нормативната база през 2002 г. се приема и закон, с който се урежда цялата материя, отнасяща се до приватизацията [40].

За да има функциониращата пазарна икономика се приемат закони за конкуренцията, за насърчаване на чуждестранните инвестиции, за концесиите, за банките, за застраховането, за общественото осигуряване, в данъчната сфера, и др. Това законодателство се реализира след 1997 г. Законодателството от този период включва и извършването на пенсионна, социална, здравна и административна реформа. Финансовата стабилност на България се осигурява чрез приемането на Закон за Българската народна банка на 5 юни 1997 г. [41], който въвежда валутния борд, действащ и до момента.  Горите стават предмет на реституционен закон едва през 1997 г. [42]

Поставените цели от този период от време са: а/ създаване на правна и институционална  среда за свобода за бизнеса и предприемачеството; б/ да се отговори на изискванията на ЕС за съществуване на функционираща пазарна икономика и способност за издържане на конкурентния натиск и пазарните сили в рамките на съюза (България е подала молба за членство в ЕС). Създаденото законодателство дава основа за съвременна държава със здрави институции, осигуряващи ред и законност за всички, пазарни отношения, отворена икономика, евроатлантическа ориентация. 

Конституцията отделя специално внимание на законодателството, свързано със съдебната власт. Уредбата е в цяла глава, а в преходните и заключителните разпоредби разписва и срокове, които да положат основите на трансформацията й. В § 4 е предвиден едногодишен срок, за да се приемат новите устройствени и процесуални закони, съобразени с нормите в основния закон, т.е. създаване на триинстанционно производство; състезателен процес; административен съд, осъществяващ надзор върху актовете на МС, на министрите и на други актове, посочени в закона (чл.125).  

Предвиденият срок не е спазен и едва на 1 декември 1996 г. е открит Върховният административен съд. Специален закон, подробно уреждащ правомощията на ВАС, се приема през 1997 г. [43]. Това е годината, в която се въвежда и триинстанционното производство и състезателният процес, посредством изменения в действащите до този момент процесуалните закони. [44] Необходимите конституционни изисквания се осъществяват със закъснение от 6 години.

Едва през 2005 г. – 2007 г. се приемат изцяло нови процесуални закони – Наказателно-процесуален кодекс [45], Административнопроцесуален кодекс [46], Гражданско процесуален кодекс [47]. До новите кодификационни закони се стига не без натиск от страна на ЕС, който изисква от страната ни създаване на нова правна рамка. Голямото закъснение, за модернизиране на законодателството в областта на съдебната власт, обяснява дефектите, които и до днес има в правораздаването. 

Още няколко примера за забавено законодателство – Данъчно-осигурителния процесуален кодекс е приет през 2005 г., Кодекс на застраховането от 2005 г., нов Семеен кодекс, въвеждащ предбрачните договори - през 2009 г., Кодекс на международното частно право – през 2005 г. Все още не са приети: нов Наказателен кодекс (приет 1968 г.);  нов Кодекс на труда (от 1986 г.).

Изводът, който може да се направи е, че сроковете, заложени в конституцията, които да създадат ново законодателство, с което да приключи преходът, остават нереализирани. Идеята, заложена от конституционния законодател, е в рамките на около три години да се създаде правната регламентация, която да превърне България в правова държава с действащи институции и закони, осигуряващи права, свободи, пазарни инструменти. За да се осъществи поставената цел за такъв времеви отрязък е необходима не само експертиза, но най-вече политическа воля и стабилно управление. Първите години след приемането на конституцията са белязани точно от обратното – нестабилност в управлението, остра политическа борба. Първите два парламента от 1991 г. до 1997 г. не успяват да реализират пълни управленски мандати, а 36-то НС дори излъчва две правителства с различна парламентарна подкрепа. Затова логично законите, които трансформират обществени и икономически отношения стартират през 1997 г. в 38-то НС, след създаването на управление, което е базирано на голямо и стабилно парламентарно мнозинство, резултат на предизборна коалиция с ясна политическа програма. Законодателната дейност продължава на високи обороти до края на 2011 г. Това се дължи на факта, че 39-то НС и 40-то НС реализират пълни управленски мандати, а 41-то НС, макар и да прекратява предсрочно парламентарния си мандат,  има стабилно управление.

Третият етап от правотворчеството е свързан с хармонизацията на  българското с европейското законодателство.
 
Декември месец 1995 г. България официално подава молба за пълноправно членство в Европейския съюз. През 1998 г. Министерският съвет на Република България приема Национална стратегия за присъединяване на Република България към ЕС, в резултат на което стартира  преглед на законодателството на страната ни. Темповете на хармонизацията на българското законодателство с европейското извеждат  България на второ място сред страните-кандидатки за членство в Европейския съюз по този показател. Това е един от критериите, поради който Европейският съюз започва преговори с България за членство в съюза. [48] Решението за откриване на преговори с България за пълноправно членство е от 10 декември 1999 г. Самият преговорен процес е свързан с приемането на изцяло нови закони или изменение на съществуващите по съответните преговорни глави. Огромно количество закони се приемат в областите: “Култура и аудиовизуална политика”,“Образование и професионално обучение”, “Наука и изследвания”, “Малки и средни предприятия”, “Свободно движение на капитали”, “Защита на потребителите и тяхното здраве”, “Телекомуникации и информационни технологии”, “Статистика”, “Дружествено право”, “Политика на конкуренцията”, “Рибно стопанство”, “Индустриална политика”, “Транспортна политика”, “Митнически съюз”, “Данъчна политика”, “Околна среда”, “Правосъдие и вътрешни работи” и др. Непосилна задача е в настоящето изложение тези закони да бъдат изброени подробно. Тази законодателна дейност, извършена от 38-то НС и 39-то НС, съответно от правителствата, дават основание България да бъде приета за пълноправен член на ЕС.

Освен обикновеното законодателство, Народното събрание извършва изменение в основния закон, за да отговори на нормативните изисквания за пълноправно членство в ЕС. Предмет на правна регламентация са: ограничение и частичен трансфер на държавния суверенитет; европейско гражданство и кръг от права относно активното и пасивно избирателно право в местните избори и в изборите за членове на Европейския парламент; пряко действие на европейското право; парламентарен контрол и парламентарни процедури на националния парламент относно действия и позиции на правителството в институциите на ЕС;  режим на чужденците за закупуване на земеделска земя. [49]

На 11 май 2005 г. 39-то НС с пълно политическо съгласие ратифицира Договор между държавите - членки на Европейския съюз и Република България и Румъния за присъединяването им. [50]

Четвъртият етап е свързан с пълноправното членство на България.

Европейският съюз формира собствена правна система, която е  различна от правната система на страните-членки в съюза. Възниква с подписването на Учредителните договори от 1957 г. и се формира през решения на Съда на Европейския съюз. Лисабонският договор от 2009 г. внася съществени изменения в органите на ЕС и регламентира правната система.

Република България става член на ЕС през 2007 г., като за целта се подписва и ратифицира от всяка страна членка на ЕС Договор между държавите - членки на Европейския съюз и Република България и Румъния за присъединяването им. Договорът от Лисабон за изменение на Договора за Европейския съюз и на Договора за създаване на Европейската общност [51] възпроизвеждат принципа от договорното право: pacta sunt servanda, „ние сме слуги на договорите“, принцип, който действа в международното право и преди приемането на Лисабонския договор. Това означава, че европейското право има върховенство над националното.

В Българската конституция принципът за върховенството на европейското право над националното е заложен в чл. 4, ал.3 и чл. 85, ал.1, т.9  в Конституцията. [52] Основната характеристика е, че общностните актове не са международни договори и не подлежат на ратификация от националните парламенти след приемането им. Те имат пряко действие и не се нуждаят от изрично въвеждане в националното законодателство, като институциите на европейските общности действат в рамките на компетенциите си с пряко обвързващ правен ефект спрямо институциите и гражданите в държавите членки. [53]

Основните актове на ЕС са регламенти и директиви. Регламентите са основен източник на вторичното право на ЕС и са актове с общо приложение,  задължителни във всички държави членки. Прякото прилагане на регламента означава, че България не е необходимо да издава вътрешни нормативни актове, като Закона за нормативните актове постановява, че ако нормативен акт противоречи на регламент на Европейския съюз, прилага се регламентът [54].

За разлика от регламента, директивата е задължителна за нормотворческите органи на съответната държава, като следва хармонизация на законодателството на държавите-членки. Националният законодател в зависимост от своите правни норми преценява какъв акт трябва да издаде – закон, постановление или др., като държавите разполагат с две годишен срок за транспониране на директивата в националното законодателство. 

След членството на България в ЕС в голяма степен законодателството ни е зависимо от правото на ЕС веднъж като пряко приложение на регламентите, втори път чрез транспонирането в правните норми. От 2007 г. законодателната дейност на парламентите и правителствата е подчинена на програмите за транспониране на нормите.

В заключение - законодателството в България след 1989 г. преминава през големи конституционни промени в 1990 г. и 1991 г., които полагат основите на демократични институции, принципи и законовите рамки. Принципите на формалната и материалната правова държава са установени, което ще рече, че упражняването на държавна власт е на основата на конституция, в рамките на закони. [55] Дефектите, които Конституцията ще покаже при приложението й, водят до четири изменения – през 2003 г., 2005 г., 2006 г., 2007 г. Една от промените  произтича заради членството в ЕС, а останалите три изменения основно се опитват да изправят дефектите в частта съдебна власт. Усещането сред българските граждани за липса на справедливост, поради начина, по който функционира съдебната система,  се доказва от факта, че работеща конституционна рамка все още се търси, а модернизирането й закъснява с години от конституционно предвидените  срокове. Освен в частта съдебна власт конституционните промени уреждат новата институция Омбудсман, ограничават депутатските и магистратските имунитети, премахват задължителната военна служба, оптимизират работата на парламента, разширяват правомощията на общините относно местните данъци и такси.  

Законите в правовата държава се създават за постигане на свобода, справедливост и правна сигурност, като се създадат  гаранции за реализация. Преходът стартира основно с постигането на  политическа свобода, като антипод на тоталитарния режим, от който тръгва. Теорията за разделението на властите на Монтескьо поставя политическата свобода като цел и това е заложено в конституцията. Фокусът в първите години на правотворчество е насочен към защита на граждански права и свободи, политически плурализъм, деполитизиране на държавните органи на власт, гаранции за провеждане на свободни избори.

Справедливостта в началото на прехода намира проявление чрез закони, с които се реабилитират политически репресирани лица, връща се отнета частна собственост чрез реституционни закони, отнемат се привилегии, възстановяват се права. Конституционно е заложен принципа за равенството пред закона, който „изключва всякакво предимство, което не е обусловено от една качествена разлика в положението на лицата“. [56] Законодателят е положил усилия да вгради това разбиране  в създаваните нормативни актове.  Закъснението при извършването на съдебната реформа и приватизацията, противоречивата практика при създаването и прилагането на закона, разминаванията между закон и подзаконова нормативна база са създали обаче усещането, че не са малко случаите, при които принципа се нарушава.

Правната сигурност основно е гарантирана чрез конституционните разпоредби, но законовите гаранции са малко. Нормотворческата дейност за изминалите 25 години е белязана от често променящо се законодателство, дължащо се най-вече на промяната на политическото управление. Не са рядкост случаите на приемане на лобистки закони, откровени нарушения на конституцията с цел постигане на определени интереси. На фона на огромната законотворческа дейност, която са извършили поредицата парламенти и правителства, е назрял въпросът за предприемането на реформа на самия законодателен процес. Самата конституция е доста лаконична относно реда и процедурите. Едва в 2007 г. се правят съществени изменения в Закона за нормативните актове [57]. В него както и в Устройствения правилник на МС и Правилника за организация и дейност на Народното събрание се залагат норми, които да осигурят по-висока експертиза, съгласуваност и публичност на актовете, които предстои да се приемат. Все още обаче правенето на закони е оставено в ръцете на чиновници, а в парламентарната фаза отделни депутати могат да прокарват непредвидени, и дори съмнителни правни норми.

Може ли да се подобри начинът на правене на законите, като се осигури правна стабилност, високо ниво на експертиза и препятстване на частни и корпоративни интереси?  Ако почерпим опит от миналото (по-близко и по-далечно), а и опита на други страни, може законотворчеството да бъде предмет на законодателна уредба, с която да се създаде държавен орган, който да отговаря основно за тази дейност. Досегашните опити за съвет по законодателството при парламента или правителството не дават особени резултати, тъй като се явяват помощни органи, учредени с подзаконови нормативни актове и често обслужват по-скоро политически интереси на управляващите. Добър пример е Законът за Съвет по законодателството от 1941 г., който създава орган с висок статут в държавата и с участието на лица, които са се проявили в правната наука или са от средите на върховните органи на съдебната власт.  Реформа на законодателния процес е част от гаранциите, че ще се запълни със съдържание изискването правовата държава да гарантира свобода, справедливост и сигурност.

И на финала – законодателството след 25 години превърна ли България в правова държава? Правова държава, при която упражняването на държавна власт се основава на закони, които са създадени за запазване на човешкото достойнство, за постигане на свобода, справедливост и правна сигурност. В конституционния ни модел е заложено разбирането и за формалната, и за материалната правова държава. [58]  Законодателството ни показва обаче сериозни дефекти за да се изпълни със съдържание понятието за правовата държава. Правният нихилизъм; законодателство, подчинено на политическата конюктура; профанизирането на законодателния процес рушат устоите на правовата държава. Затова е необходима дълбока законодателна реформа за процеса на създаване на законите, както и въвеждането на висока експертиза за съдържанието им.